發改委修訂《煤炭法》并公開征求意見

來源:第一財經 2020-07-30 09:47中投網 A-A+

   7月29日,據發改委官網,為深入貫徹落實習近平總書記關于全面依法治國的新理念新思想新戰略和“四個革命、一個合作”能源安全新戰略,保障煤炭及相關產業高質量發展,國家發展改革委在前期廣泛調研和專家論證基礎上,研究起草形成了《中華人民共和國煤炭法(修訂草案)》(征求意見稿)。在本次修法中,新增煤炭市場建設、價格機制等條款,提出建立和完善統一開放、層次分明、功能齊全、競爭有序的煤炭市場體系和多層次煤炭市場交易體系,以及由市場決定煤炭價格的機制;市場主體應該依法經營、公平競爭;優化煤炭進出口貿易等內容,以推動現代煤炭市場體系的建立,優化和提升資源配置效率。

  以下為修改意見稿相關說明:

  關于《中華人民共和國煤炭法(修訂草案)》(征求意見稿)的說明

  一、修訂《煤炭法》的重要性和必要性

  本次修訂《煤炭法》是貫徹習近平總書記在中央財經領導小組第六次會議上關于加快修訂《煤炭法》的指示精神,落實中央巡視組的反饋意見,進一步完善能源法律制度的重要舉措。黨的十八大以來,黨中央、國務院提出要全面推進依法治國,推進國家治理體系和治理能力現代化建設。加強煤炭立法工作,就是要實現立法與改革發展的決策相銜接,及時修改不適應新形勢的法律法規,加快形成完善的煤炭法律體系,高效的法治實施體系,有力的法治保障體系。

  現行《煤炭法》于1996年頒布實施,先后經過四次小幅修改,對合理開發利用煤炭資源,規范煤炭生產經營活動,促進煤炭行業健康發展發揮了重要作用。但隨著我國經濟體制改革和“放管服”改革的不斷深入,煤炭行業管理體制、產業組織、市場結構等發生很大變化,政府管理理念深刻轉變,事中事后監管亟需法律保障。特別是在習近平總書記提出的生態文明重要思想和“四個革命、一個合作”能源安全新戰略指引下,新時代煤炭改革發展取得了巨大成就,煤炭行業在實踐中創造了許多經驗和做法,但也遇到了一些新情況新問題,現行《煤炭法》已滯后于實踐要求,有必要根據煤炭發展改革要求和實踐需要,對《煤炭法》進行修訂。

  二、起草過程

  國家發展改革委、國家能源局高度重視《煤炭法》修訂工作,將《煤炭法》修訂列入國家發展改革委2020年立法計劃,建立由財政部、自然資源部、生態環境部、交通運輸部、水利部、衛生健康委、應急部、鐵路局、煤礦安監局以及中國煤炭工業協會等部門參加的修法工作機制,成立了修法工作專班。國家能源局法治建設領導小組專門聽取《煤炭法》修訂工作思路,章建華局長要求深入貫徹中央依法治國精神,結合煤炭改革發展的新形勢新要求,加快推進修法工作。修法工作專班先后開展一系列座談會并通過實地調研、書面征求意見等方式,廣泛聽取國務院有關部門,地方發展改革委、能源局、煤炭管理部門、行業協會、煤炭企業以及有關專家學者等方面的意見和建議。在此基礎上,經過反復研究、修改,起草形成了《中華人民共和國煤炭法(修訂草案)》(征求意見稿,以下簡稱征求意見稿),《征求意見稿》共9章89條,包括總則、煤炭規劃與煤礦建設、煤炭生產與煤礦安全、煤炭市場與煤炭經營、煤礦礦區保護、煤炭資源綜合利用和生態環境保護、法律責任、附則等。

  三、修訂《煤炭法》的總體考慮

  (一)堅持問題導向,完善煤炭法律制度。當前煤炭行業及相關領域存在煤礦違法違規建設、清潔發展和資源綜合利用水平不夠、煤炭市場體系不健全、科技創新能力不強、生態修復與采煤沉陷區亟待治理等問題,《煤炭法》作為調整煤炭領域綜合性法律關系的制度,應涵蓋煤炭領域主要法律關系及相關主體的權責義務。本次修法在發展規劃、安全生產、清潔高效利用、市場體系建設、生態修復、法律責任等方面,增加和修訂相關法律規定,完善煤炭法律制度,強化法律的適用性和有效性,為煤炭行業高質量發展提供法治保障。

  (二)注重煤炭清潔高效利用,推進生態文明建設。我國煤炭消費占能源消費總量的比重長期維持在70%以上,近年來煤炭消費比重持續下降,2018年、2019年分別為59%、57.7%,2025年預計降至53%,但煤炭消費總量仍處于高位,煤炭清潔高效利用與生態環境保護協調發展任務艱巨。本次修法始終貫徹落實習近平生態文明思想,鼓勵采用綠色開采技術,加強煤炭集中使用管理,支持煤電聯營,有序發展現代煤化工,綜合治理采煤塌陷區,建立資源有償使用與礦區生態修復制度,從法律制度上保障煤炭全產業鏈綠色發展。

  (三)做好與相關法律法規銜接,解決法律適用性問題。

  《煤炭法》修訂涉及領域面廣,調整法律關系復雜,本次修法需要做好與相關法律法規的銜接。在制度設計上,主要從資源勘查、安全生產、生態保護、土地使用、職工權益保護等方面,做到與礦產資源法、安全生產法、環境保護法、土地法、社會保險法等相關規定制度相銜接;在罰則適用上,本法涉及違反安全生產和生態環保規定、違法使用土地、擅自采煤或越界越層開采、違章指揮等行為,規定行政執法部門要結合各自職責分工,按照有關法律法規的規定,對其違法行為依法查處。

  (四)適應改革新形勢,嚴控新設行政許可。在上輪修法中,按照“放管服”改革精神,已經取消了煤炭生產許可證、煤炭經營許可證。本次修訂嚴格按照《國務院關于嚴格控制新設行政許可的通知》要求,沒有新增行政許可、行政強制和證明事項,也沒有新設門檻、資質、鑒定等事項。

  四、《征求意見稿》修訂的主要內容

  《煤炭法》修訂工作深入貫徹“四個革命、一個合作”能源安全新戰略,落實新發展理念,充分發揮市場配置資源的決定性作用;堅持深化“放管服”改革,切實轉變政府職能;尊重煤炭行業發展規律,提高法律制度的科學性和合理性,維護各類市場主體和煤礦職工的合法權益。《征求意見稿》主要從以下方面作出了規定。

  (一)鞏固供給側結構性改革成果。2016年以來,煤炭行業實施供給側結構性改革取得顯著成效,有效化解過剩產能、加快發展優質產能,實現了市場供需動態平衡。據此,新增優化煤炭產業結構,發展優質先進產能,淘汰落后產能,提高煤炭供給體系質量;實行煤礦新增產能與退出產能置換制度;提倡煤礦企業、運輸企業、煤炭用戶建立中長期合作關系等內容,進一步加強煤炭行業的宏觀調控,提升行業發展的質量和成效。

  (二)完善煤炭市場體系制度建設。在本次修法中,新增煤炭市場建設、價格機制等條款,提出建立和完善統一開放、層次分明、功能齊全、競爭有序的煤炭市場體系和多層次煤炭市場交易體系,以及由市場決定煤炭價格的機制;市場主體應該依法經營、公平競爭;優化煤炭進出口貿易等內容,以推動現代煤炭市場體系的建立,優化和提升資源配置效率。

  (三)統籌煤炭產供儲銷體系建設。煤炭是我國主體能源,屬于大宗商品,具有周期性的特點,加強運行調節,可以減少周期性波動,穩定煤炭供應和價格。為此,新增統籌煤炭產供儲銷體系建設,加強監測預警和運行調節;鼓勵簽訂煤炭中長期合同,引導合理生產、有序運輸和均衡消費;建立健全產品、產能和礦產地有機結合的煤炭儲備體系;推進煤運通道及其配套設施建設,提升煤炭運輸保障水平等內容,以保障煤炭安全穩定供應。

  (四)強化規劃和標準在行業治理中的作用。在規劃方面,刪除由自然資源主管部門組織編制的礦產資源規劃內容所涵蓋煤炭資源勘查規劃,刪除長期未編制和實施的煤炭生產開發規劃,并將煤炭生產開發規劃內容納入已在編制實施中的煤炭發展規劃和礦區總體規劃。在標準方面,國家建立健全煤炭標準體系,加強產品質量標準化和安全生產標準化建設,要求煤炭企業貫徹執行,以規范安全生產與開發利用行為。

  (五)加強煤炭綜合利用和生態保護。我國能源的特點是“富煤貧油少氣”,煤炭仍是支撐我國經濟持續穩定增長的基礎能源,必須要走清潔高效利用的綠色發展之路,做到資源綜合利用和生態環境保護。在綜合利用上,鼓勵煤層氣(煤礦瓦斯)勘查開發利用,推動煤層氣產業發展;綜合開發利用煤系共伴生資源,科學利用關閉煤礦殘存資源和地下空間,鼓勵采用保水開采、充填開采等綠色開采技術,加強水資源利用。在生態保護上,提出煤炭資源開發的環保要求,建立礦區生態修復制度,國家統籌推進采煤沉陷區綜合治理,加強煤炭集中使用管理,嚴控污染物排放等。

  (六)刪除與時代發展不相符的條款。刪除《煤炭法》中與當前形勢和政策不相符的條款,比如,關于保障國有煤礦的健康發展,國家對鄉鎮煤礦采取扶持政策,國家制定優惠政策支持煤炭工業發展,國家鼓勵和扶持煤礦企業發展多種經營等相關條款。刪去具有計劃經濟時代色彩的表述。比如,關于煤炭礦務局是國有煤礦企業,具有獨立法人資格;煤礦企業的安全生產管理,實行礦務局長、礦長負責制等相關條款。此外,刪除相關法律已作出明確規定的條款,比如,對煤炭產品摻雜、摻假和違章指揮、強令職工冒險的行為,《產品質量法》《安全生產法》已有明確罰則,所以刪除。

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